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关于“国企改革”的一些看法

来源:经管之家 | 2015-07-31 | 发布:经管之家

       

       关于“国企改革”的相关问题,学术界的讨论也不在少数,这里笔者选取了几篇典型的观点,并进行一些“片面性”的论述。其中分别是北京大学国家发展研究院林毅夫,中国人民大学国家发展与战略研究院陶然以及中欧陆家嘴国际金融研究院刘胜军的关于国企改革的相关文章。

       国企改革由来已久,最典型的是上世纪90年代的那场声势浩大的国企改革,正如刘胜军在《中国国企改革仍在回避痛点》中所述,九十年代可谓国企改革激情燃烧的岁月。朱镕基出任副总理后,毅然决然打破国企的“铁饭碗、铁工资、铁交易”,拉开了国企改革大幕。

       1993年十四届三中全会提出了国企改革的顶层设计:建立现代企业制度。具体而言有如下标准:产权关系明晰,自主经营、自负盈亏,政企分开、合理激励。在推进现代企业制度的过程中,股份制被作为一种重要的实现形式得到推广,大量国企改制上市。

     1999年的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,是迄今为止关于国企改革最重要的文件,标志着国企改革的最高潮。《决定》提出:1)从战略上调整国有经济布局,坚持有进有退,有所为有所不为。国有经济需要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全的行业、自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这一改革思路被理解为“国企退出竞争性领域”,即“国退民进”;2)抓大放小,采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式,放开搞活国有小企业;3)发展混合所有制经济;4)继续推进政企分开。各级党政机关都要同所办的经济实体和直接管理的企业在人财物等方面彻底脱钩;5)建立与现代企业制度相适应的收入分配制度;6)对企业及企业领导人不再确定行政级别。1998-2000年的国企三年改革攻坚,数千万的国企职工下岗、分流、买断,大批国企破产、改制、重组。这一轮改革延续到21世纪初,大部分央企实现了改制上市。

    大刀阔斧的国企改革,取得了显著成效。改革前,国企亏损累累,且拖累银行体系,形成大量坏帐,银行体系坏帐率一度超过20%,银行业陷入“技术性破产”。全国国有工业企业的亏损面从九十年代初期的20%多一路上升至1997年的38.22%。不少国企陷入半停产状态,“脱困”成为关键词。改革后,从1998年开始,国企盈利能力显著改善。

       图1:1998-2013年全国国企的销售利润率和净资产利润率状况(%)

       


       21世纪第一个十年:国企改革的倒退

无压力则无改革。中国的改革大多是逼出来的。90年代国企改革之所以取得进展,是因为大面积亏损已经让国企面临生死考验。21世纪第一个十年,在国企改制红利、上市募集大量资金、中国经济进入最快速增长阶段、房地产大牛市、股市大牛市等多重因素带动下,国企从亏损累累变成了盈利大户。不仅国企的利润指标显著改善,而且国企与民企的效率差异也显著收窄(图2)。

       
       来源:美国彼得森国际经济研究所。

       同样,在不断地国企改革中始终存在一系列根本问题,即是林毅夫教授所谈记得“三个问题”。

       国有企业与银行系统问题

       所谓的国有企业与银行系统问题简单的叙述就是,由于国有企业的利润亏损,国家为其继续生存不得不通过低息贷款、税收优惠等一系列“救援措施”来维持国有企业的生计。然而,一系列的低息贷款却导致了银行体系的呆账、坏账的增加,同时也增加了银行的系统性风险。正如林毅夫教授说提到的,“我国的国民经济运行中有所谓的“一放就活,一活就乱,一乱就收,一收就死”的活——乱循环”。这一循环的过程与国家的利率调控有直接的关系。林毅夫还提到而对于乱的做法有两种:一是把利率放开,但国家一般不会这样做,放开利率就等于逼死无生存能力的国有企业。二是减少投资项目,人为的压低投资和贷款的贷款的增长率。而投资下降,经济就会放缓增长,就业压力就会随之上升。为了增加就业就会增加投资,减少调控,所以就形成了所谓的“活——乱”循环。因此银行要想减少企业的坏账,就必须增加国有企业的效率,从而推进利率市场化。

       国有企业与股票市场的问题

       由于国有企业的经营效率低下,股票市场在成立之初的定位也是考虑为国有企业提供融资服务。当时大家普遍认为股票市场是解决公司治理和产权结构问题的一种有效手段,但是事实上大多上市的国有企业都是没法赚钱的企业,这样的公司上市,会出现这样一种现象,即股东通过购买股票却无法获得分红。而拿不到分红的股票就像赌场里不升息的筹码,只能通过股票投机来获利,从而造成了股票换手率高和大涨大跌的现象。所以股票市场的问题和国有企业的问题是分不开的。

       国有企业和腐败现象

       从最近的反腐结果来看,国有企业的高管下马不在少数,尤以“石油系”最为典型。之所以会出现贪污腐败主要是因为政府的权力过大,国有企业的腐败问题也不例外。首先,政府管制着市场的准入,是市场不是完全竞争的,而是存在垄断利润。其次,政府可以认为的压低价格是指在市场价格以下,从而产生寻租的机会,侵蚀国有资本。 

       总而言之,在改革中出现的问题大多是由于国有企业自身的问题,银行体系的扭曲和市场准入管制都内生于国有企业没有自生能力。要想消除扭曲,就必须把国有企业的问题解决,否则将会有大量的国有企业破产,造成极大的社会紊乱,最终获还是让政府拿人民的钱来“埋单”,是问题的不到根本解决。

       关于国有企业改革中问题的出路,林毅夫教授强调要首先解决国有企业的自生能力(剥离政策性负担,其包括战略性负担和社会性负担)和所有者和经营者的信息不对称问题。因为政府发展的国有企业一部分是是为了实现赶超战略而存在的,其不符合要素的凛赋结构,也就没有自生能力。另外,在改革之前,生产和投资都集中在资本密集的行业,创造的就业机会非常少,但是,政府对城市人口的就业负有责任,因此让国有企业吸纳大量的工人,从而形成了冗员。政府要向国有企业能够盈利就必须剥离政策性负担,减少企业的道德风险。解决政策性负担之后剩下的就是解决企业的委托——代理问题,而解决这个问题的最好办法就是取消国企的垄断地位,导入市场机制,然市场来解决国企的信息不对称问题。具体来说就是国企在剥离政策性负担之后,企业被确定为以盈利为目标,如果企业的利润低于市场的平均利润则是企业经理人的问题,可以对经理人进行必要的惩罚。

       而刘胜军教授的观点则强调于国企的微观改革,即厘清政府去国企的关系。

       第一,产权不清晰导致较高的代理成本(agency cost)。以央企为例,理论上“全民”才是央企的真正股东,但在实践中全民不得不委托给中央政府,中央政府委托给国资委,国资委委托给某些官员去行使股东权利。这样一个过长的“代理链条”大大提高了代理成本,央企的股东代理人不可能像一个民企股东那样“关心股东的利益”。第二,政府作为大股东,必然行使对应的股东权利,包括国企高管的任免权利。但在“党管干部”思维的引导下,混淆了企业家(或职业经理人)与官员的边界,加剧了政企不分现象。突出表现为国企高管的“官员化”,他们不仅保留了与官员体系相一致的行政级别,而且国企高管与政府官员之间保持了密切的双向流动。

       就目前的国企改革,18届3中全会再度将国企改革提上日程。按照18届3中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,此轮国企改革有两大主线:国有资本运营公司、混合所有制。

       国有资本运营与投资公司的成立,毋庸讳言,是效仿新加坡的“淡马锡”模式。但是,与我们国家不同的是新加坡的淡马锡对下属国企的管理高度市场化,国企高管的选聘、薪酬、奖惩都能市场化。而我们们国家的国资委成了三管,“管人、管事、管资本”。正如刘胜军教授所言,组建“国有资本运营公司”只是学到了淡马锡的表面功夫。如果做不到以下几点,结果必定是“换汤不换药”:将国资委和中组部手中的考核与任免权力还给国企董事会;实现国企高管的市场化,彻底取消行政级别,由董事会向全社会“真正公开”选聘,并给予市场化的薪酬待遇。

       而混合所有制改革的出现更让人迷糊不已,到底私人企业以什么混合?混合持股的比例是多少?混合“联姻”后会不会收到政府的干预?笔者同意刘胜军教授的观点,中央的意图是借助混合所有制,进一步降低国有股比重,以股权结构变化带动经营机制改变。

       陶然教授的观点强调让国有企业完全向私有化过渡,目前中国超过10万家的地方国企中,大致可分为三类,一类是投融资平台类国企大约上万家。第二类是一般竞争性行业国企,第三类是地方公用事业部门国企。我认为,地方国企改革的主要目标应明确为:第一、逐步实现竞争性行业国企的完全民营化和资本变现,为地方投融资平台类国企相关债务的偿还、为地方社保与公共服务资金的充实创造条件;其次,在那些传统上有自然垄断特性、但现已可以引入竞争的地方公用事业领域,切实引入民资并加强竞争,全面提升地方政府公共服务提供的效率。

       关于地方政府是否应该在一般竞争性行业实现国企完全的退出,必然存在不同的意见。之所以我认为要把目标设定为最终完全退出,一方面是让利于民,推动社会资本投入到有回报的实业部门,而不是到资本市场或房地产市场去继续吹大泡沫,甚至直接流出国门;另一方面,也是要通过国资变现去偿还地方债务并补齐投融资平台类国企可能带来的巨大坏账,甚至用于提升公共服务,补齐社保支出的潜在缺口。

       也正是从这个意义上讲,在地方国企改革的过程中,对竞争性行业仍存在的那些国企,逐步吸收私营股权进入的“混合所有制”改革,可能是实现上述“最终完全退出”目标的一种过渡形式,而不应该是最终形式。

现代经济学和各国经济发展的经验表明,在那些竞争性较强的行业,混合所有制,尤其是国企和民企相互长期参股,可能带来的问题要比解决的问题更多,尤其是国有股权的委托代理机制问题与国有资产流失问题,要处理好难度很大。这也就是为什么发达经济体在竞争性行业基本没有国有、民营相互参股、更鲜见纯国企的根本原因所在。

       为什么“混合所有制”可能是地方竞争性国企改革的一种过渡形式呢? 这里希望强调,如果改革的最终目标是国有股权的完全退出,对这些行业的国企而言,即使最开始只引入少数私人股权,甚至引入高管和员工持股,也会有助于企业改善经营管理、提高效益,乃至偿还企业的银行贷款。而经过一段时间的磨合,随企业经营效率提升后,国有资产的实际价值就会更明晰。无论对地方政府,还是对入股的民营企业或持股高管、员工而言,则都有助于降低交易风险,并为未来完全的民营化创造条件。处理得好,也有助于防止改革过程中的国有资产流失。当然,前提是国有股的退出过程要保持公开、透明,要引入市场化竞争。

       笔者对三位学者的观点进衔接在一起,组成了一个国企改革模型。首先要剥离国有企业的政策性负担,让企业“轻装上阵,没有负担”。其次要完善企业内部微观从面的改革,其中包括要厘清政府与企业的关系,实现政企分开,增强企业活力、提高效率,提高国企核心竞争力,建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度等。与此同时,政府还要为所有企业建立一个公平的市场竞争环境,不论国企,私企都是我们国家的企业,要一律平等对待。接着,对于央企这样的超大型国有企业,起涉及的领域关系到国计民生,如五朵金花——电力、铁路、电信、石油、电网。要引入市场机制,提高企业的经营效率,减少垄断,实现让利于民。并且解决这些大学生就业的高端服务业、制造业部门的发展严重受限于国有企、事业单位的行政性垄,有利于提高企业的创新能力,促进我国的产业升级,增加大学生就业。最后,对竞争性行业仍存在的那些国企,逐步吸收私营股权进入的“混合所有制”改革,可能是实现上述“最终完全退出”目标的一种过渡形式。从而国有企业退出市场,完成私有化是最终的目标。

 

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