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【白鲨在线】聂辉华:重塑公务员队伍的激励体系 ---兼论央地关系的改善

来源:中国人民大学经济学院 | 2019-01-21 | 发布:经管之家

重塑公务员队伍的激励体系

——兼论央地关系的改善

聂辉华*

摘要:中共十八大以来,中央和地方的关系发生了调整,在国家治理方面发生了一些变化:第一,治理架构从过去的M型转向以M型为主同时强化U型特征,行政化的高压督导模式使得基层执行力度空前加强;第二,社会问题频繁爆发,政绩考核开始呈现明显的多元化;第三,经济由高速增长进入中速增长区间,支撑公务员薪酬的地方财力在支出刚性下已显不足。在上述背景下,公务员群体的激励出现了一些扭曲,这包括:懒政和怠政、形式主义和官僚主义,教条主义,刁难和腐败,人才流失。因此,有必要对公务员队伍的激励体系进行改革,以适应新形势下的工作需要。我们建议:第一,在央地关系方面,继续推进放权,发挥地方积极性;第二,在公务员薪酬体系方面,建立法治化、与市场接轨的激励机制;第三,在绩效考核方面,突出重点,综合评估,慎用“一票否决”;第四,在约束权力方面,以法治原则界定政府与市场的边界;第五,在容错机制方面,确立有限责任、精准问责的科学理念。

关键词:公务员,激励,懒政,中央,地方

一、央地关系嬗变改变了公务员队伍的激励体系

与西方国家不同,中国在经济发展方面最大的特色之一就是政府发挥的领导作用,而且中国政府的官僚体系本身也具有鲜明的特色。因此,要理解中国经济,首先要理解中国的官僚体系,或者说公务员体系。因此,要进一步推动中国经济可持续增长,要推进全面深化改革,就必须解决公务员的激励问题。本报告将在中央和地方关系的宏大背景下,剖析当前中国公务员体系的激励问题,并提出相应的对策建议。

自秦朝以来,中国就是一个中央集权的国家。中央政权的目的是维持国家的持久。中国地域广大,差异性很大,交通不便,因此为了维持统一的中央权威,中央政权会尽量减少地区差异(黄仁宇,2001)。在经济政策上,中央政权会鼓励农业经济,打压手工业和对外贸易,后者会导致地区经济发展差异,从而打破地区平衡;在法律法规上,中央政权提倡简明与划一,实行“一刀切”的政策而不顾地方差异。

(一)十八大之前的央地关系以及治理特点

毛泽东曾说,“百代皆行秦政治”。中国古代大一统的政治体系一直沿袭至今,并且不断发展完善。如今,一个典型的中国政府体系由中央、盛市、县、乡五级政府构成,乡镇下辖村庄。每一级政府都管理两类主要机构:一类是下属的部委办局等组成部门,另一类是下级行政辖区的政府。在目前的体制下,中国政府的组织架构类似于企业的事业部制(M型),即每个下级行政辖区拥有比较完整的机构以及相对独立的职能,相当于一个独立核算的利润中心(俗称“块块”),它们都归上级政府“领导”,这种体制也叫属地管理体制。与此同时,每级政府的职能部门(俗称“条条”)又负责“指导”对应的下级政府的职能部门,并且有少数部门(例如国税、煤监、海关、银行)实行自上而下的垂直管理。实行垂直管理的体制类似于企业的职能制(U型),但实行垂直管理的部门通常是“双重领导”,即以上级部门领导为主、地方政府领导为辅。我们假设一级政府有两个组成部门(例如农业部、国税总局),两个下属行政辖区的政府(河北盛山东省),那么我们可以用图1简明地表示中国的政府架构,其中实线表示领导关系,虚线表示指导关系。除了政府,更重要的机构是中国共产党的各级委员会,其机构设置也与图1类似,并且党委领导政府。略微不同的是,相对于政府的上级部门和下级部门的关系,上级党委的下属部门(例如市委组织部)与相应的下级党委的下属部门(如县委组织部)具有更强的指导关系。新中国建政初期,曾模仿苏联体制实行U型组织架构。不过,从上个世纪50年代末到“文革”结束,中国的党政组织架构已经从U型组织架构转向了M型组织架构。[1]

在条块结合、以块为主的M型管理体制下,中共十八大之前的央地关系和治理模式呈现出以下特点。

第一,在命令链条上,上传下达、层层加码。在中央集权体系下,法律、法规和行政命令以及最高领导机构的指示都是自上而下逐级下达。在政府体系内,行政辖区的各项事务以“整体发包”的形式从上级转移到下级,再转移到基层单位,这是一种典型的“政治发包体制”(周黎安,2008)。由于上级政府将辖区所有事情整体发包给下级政府,因此下级政府领导集体实际上对辖区的各项事务具有无限责任。无限责任对应于无限权力。[2] 在这种体制下,各级政府之间的权力和责任边界是比较清晰的,但是政府内部的权力和责任边界是比较模糊的。对应地,政府主要负责人的权力和责任边界是比较清晰的,而政府领导集体成员之间的权力和责任边界是比较模糊的。如前所述,中央为了政令统一和地区平衡,往往倾向于采劝一刀切”的政策,而各地区差异较大,这必然导致划一的上级政策无法完全符合当地的实情,因此上级政策的执行效果将会打个折扣。在这种情况下,为了保证总体目标的实现,下级政府在给更下级的政府发包目标责任时,必须留有“冗余量”,即在上级目标的基础上增加额外的要求。当任务从中央到乡镇逐级传递时,就会出现所谓的“层层加码”现象。在实际执行过程中,由于地区差异以及时滞,有些地区执行进度落后,有些地区执行进度超前,但总体上能够达到预期目标。另一方面,除了任务层层发包,中国的五级政府管理体制还会产生一个组织内常见的问题——上下级之间严重的信息不对称问题。信息传递的规律是,传递的层级越多,信息漏损越多,并且每一层级都会出现“控制性损失”(control loss)(Williamson,1967)。在政府治理能力较弱的情况下,上下级政府之间的信息不对称会导致夸大、扭曲、隐瞒乃至欺骗行为。正是考虑到下级可能存在的道德风险问题,上级在制定目标时也会采劝加码”的形式,这是导致“层层加码”行为出现的另一个原因。对于多层级政府体制的特点和弊端,民间有幅对联做了形象的概括:上级压下级,层层加码,马到成功;下级哄上级,层层掺水,水到渠成。[3]

第二,在绩效考核上,以GDP(国内生产总值)为核心,地区之间充分竞争。自1978年实行改革开放以来,中国经济呈现了40年的中高速增长,取得了令世界瞩目的成就。中国经济的高速增长很可能与中国独特的政治制度和官僚体系有关。经济学家认为,在改革开放过程中,推动中国经济增长的主要动力机制是地区之间以GDP为主要考核指标的经济竞争(例如,杨瑞龙,1998;张五常,2009)。在中国制度体系下,以地区为“块”的地区分权体制,以及上下级政府之间的责任承包制,是辖区竞争的必要条件之一。第二个条件是,GDP本身是经济增长的综合指标或者充分统计量(sufficientstatistics),这种单一目标比较适合进行经济考核。地区之间的竞争给地方政府带来可观的税收收入(Qian and Weingast,1996),给地方政府主要领导人带来政治晋升机会(Bo,2002;Li and Zhou,2005),以及给更多的普通公务员带来更多的寻租和灰色收入(尹振东、聂辉华,2018)。

第三,在问责方面,呈现运动式治理特征。考核与问责是一个组织的两个核心问题。从1978年到2012年,中国在政府问责方面尚没有形成严格的制度化体系。这有两个方面的原因。第一是制度一直在完善,问责是伴随法治观念的推广而逐步推行的;第二是在“以经济建设为中心”和以GDP为主要考核指标的评估体系下,对事故的问责往往服从于发展经济这个中心,因此并不能保证一以贯之的执行。但是,为了巩固政权的合法性,政府必须回应公民对各类责任事故的不满,尤其是当媒体广泛报道了某个责任事故之后。上述三个因素导致了对地方政府及其官员的问责具有较大的随机性、主观性和临时性,从而形成了运动式治理的基本特征。这些运动式治理包括但不限于:反腐败、打黑除恶、扫黄打非、整治黑车、清理小产权房、“保卫蓝天行动”,等等。在实施运动式治理时,地方政府往往调动所有相关部门的力量,从组织、宣传、警力、财政、法律等多个方面入手,成立指挥部,以准军事化的方式联合行动。这些运动式治理具有几个明显的共同特征(唐贤兴,2009):第一,任务是临时性、间断性的;第二,政策目标是单一性的,往往是“头痛医头,脚痛医脚”;第三,在处理方式上往往“从重、从严、从快”。

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